Основные требования, которые должны соблюдаться при планировании и осуществлении мероприятий, могущих воздействовать на среду обитания животных и состояние животного мира, зафиксированы в ст. 8 Закона. К этим требованиям относятся: необходимость сохранения видового многообразия животных в состоянии естественной свободы; охрана Среды обитания, условий размножения и путей миграции животных; сохранение целостности естественных сообществ животных; научно обоснованное рациональное использование и воспроизводство животного мира; регулирование численности животных в целях охраны здоровья населения и предотвращение ущерба народному хозяйству. Регулированию численности отдельных видов животных должны осуществляться гуманными способами, исключающими причинение вреда другим видам животных и обеспечивающими сохранность Среды обитания животных.
Меры охраны животного мира. Требование охраны Среды обитания, условий размножения и путей миграции конкретизируется применительно к хозяйственной деятельности, а именно: при размещении, проектировании, строительстве населенных пунктов, предприятий, сооружений и других объектов, в совершенствовании существующих и внедрении новых технологических процессов, введении в хозяйственный оборот целинных земель, заболоченных территорий, прибрежных и занятых кустарником территорий, мелиорации земель, осуществлении лесных пользований, проведении геологоразведочных работ, добыче полезных ископаемых, определении мест выпаса и прогона сельскохозяйственных животных, разработке туристических маршрутов и организации мест массового отдыха населения, а также при размещении, проектировании и строительстве железнодорожных, шоссейных, трубопроводных и других транспортных магистралей, линий электропередачи и связи, каналов, платин и иных гидротехнических сооружений должно быть обеспечено осуществление мероприятий по выполнению данного требования.
Предприятия и граждане обязаны принимать меры по предотвращению гибели животных при проведении сельскохозяйственных, лесозаготовительных и других работ, а также при эксплуатации транспортных средств. Без осуществления таких мер запрещается выжигание сухой растительности, хранение материалов, сырья и отходов производства.
В целях охраны животного мира устанавливается более жесткий режим использования животных в заповедниках, заказниках и других особо охраняемых территориях. Здесь запрещены виды пользования животным миром и другая ответственность, несовместимая с целями заповедывания.
Большое значение имеет охрана редких и находящихся под угрозой исчезновения отдельных видов животных. Такие животные заносятся в Красную книгу. Действия, могущие привести к гибели этих животных, сокращению их численности или нарушению среды обитания, не допускаются. В случае, когда воспроизводство редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных невозможно в естественных условиях, специально уполномоченные на то государственные органы по охране и регулированию использования животного мира должны принимать меры к созданию необходимых условий для разведения этих видов животных. Их добывание и изъятие для разведения в специально созданных условиях и последующего выпуска на свободу в научно-исследовательских целях, для создания и пополнения зоологических коллекций допускается по особому разрешению, выдаваемому специально уполномоченными на то государственными органами по охране и регулированию использования животного мира.
Крупнейший русский ученый, академик В.И, Вернадский более полувека тому назад отмечал, что мощь человеческой деятельности можно сравнить с геологической силой Земли, поднимающей горные массивы, опускающей материки, передвигающей континенты и т.п. С того времени человечество далеко ушло вперед, и поэтому мощь человека возросла в тысячи раз. Сейчас одно предприятие - Чернобыльская АЭС нанесло непоправимый вред огромному региону, который связан неразрывными экосвязями не только с отдельным континентом, но и имеет большое значение для жизни на Земле, изменения планетарных процессов.
Поскольку отношение людей к природе существует только через производственные отношения, то экологопользование связано в каждой стране с существенными в ней социально-экономическими отношениями. Различие социально-экономических систем, обусловливающие и различие эколого-правового регулирования различных стран, требует внимательного анализа правоприменительной практики.
Возрастание угрозы экологической катастрофы в глобальном масштабе вызывает осознание настоятельной необходимости рационализации экологопользования и координации усилий в охране окружающей Среды в рамках всего международного сообщества.
Животный мир – совокупность живых организмов всех видов диких животных, постоянно или временно населяющих территорию РФ и находящихся в состоянии естественной свободы, а также относящихся к природным ресурсам континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ.
Животный мир как объект правовой охраны характеризуется рядом признаков, которые закреплены в экологическом и фаунистическом законодательстве. К ним относятся:
- – принадлежность к дикой фауне;
- – нахождение диких животных в состоянии естественной свободы, под которой понимается непосредственная естественная связь животного с окружающей средой; дикие животные, находящиеся в зоопарках, вольерах, а также некоторые виды животных (например, северные олени), содержащиеся в полувольных условиях, охраняются как товарно-материальные ценности в соответствии с требованиями гражданского нрава;
- – установление территориальных границ нахождения дикого животного; только на территории РФ они входят в единый государственный фаунистический фонд, это важно при определении мигрирующих животных;
- – непотребляемость объекта, т.е. при переходе отдельного животного с территории РФ на территорию другого государства, а также при уничтожении отдельных экземпляров в результате охоты, рыболовства и т.д., животный мир в целом как объект охраны не исчезает; термин "потребляемость" относится не к отдельным объектам или видам животного мира (которые, конечно, потребляемы), а к фаунистическому фонду в целом, поскольку даже если сохранится хотя бы одно дикое животное, отвечающее названным признакам, фаунистический фонд сохраняется .
В ряде исследований ранее указывалось еще на один признак – полезность, который был закреплен в законодательстве 1960-х гг. Однако впоследствии большинство ученых и законодатель отказались от деления животных на полезных и вредных, ибо оно всегда носило условный характер. Поскольку в природе все взаимосвязано, то отдельные виды животных в различной обстановке могут быть как вредными, так и полезными. Так, заяц или дикий кабан при оптимальной численности на 1 км охотничьих угодий – животные полезные, однако в случае превышения их численности уже являются вредными, поскольку могут нанести существенный вред лесному и сельскому хозяйству.
Использование животного мира – изучение, добывание объектов животного мира или получение пользы от них иными способами для удовлетворения материальных или духовных потребностей человека с изъятием их из среды обитания или без такового. Использование объектов животного мира не должно приводить в долгосрочной перспективе к истощению биологического разнообразия животного мира.
Охрана животного мира – деятельность, направленная на сохранение биологического разнообразия и обеспечение устойчивого существования животного мира, а также на создание условий устойчивого использования и воспроизводства объектов животного мира. Одним из направлений деятельности по охране животного мира является охрана среды обитания животного мира.
Законодательно установлено два режима охраны животных.
Общий режим охраны устанавливается Законом о животном мире.
По критерию возможности быть объектом охоты и рыболовства, данный закон определяет две категории объектов животного мира с общим режимом правовой охраны:
- – объекты животного мира, которые являются объектами охоты или рыболовства (их перечень указан в постановлениях Правительства РФ); в отношении таких объектов животною мира предусматриваются гуманные способы охоты;
- – объекты животного мира, не отнесенные к объектам охоты или рыболовства; их добывание или иное использование, согласно ст. 43 Закона о животном мире, допускается только по разрешениям специально уполномоченных государственных органов.
Особый режим охраны устанавливается указанным законом в отношении объектов животного мира, отнесенных к числу особо охраняемых, в том числе указанных в Красной книге РФ и Красных книгах субъектов РФ.
При этом действуют правила, распространяемые на все указанные категории объектов животного мира. В их числе – установление системы ограничений и контроля за изъятием объектов животного мира из среды их обитания (например, для акклиматизации или гибридизации), требования к природопользователям при осуществлении ими хозяйственной деятельности (обязательность применения технологий ведения сельскохозяйственных или иных работ, не подвергающих уничтожению объекты животного мира), а также создание особо охраняемых природных территорий.
Так, в соответствии со ст. 15 Закона об особо охраняемых природных территориях, в границах национального парка запрещена промысловая охота и рыболовство, деятельность, влекущая за собой нарушение условий обитания объектов растительного и животного мира, сбор биологических коллекций и т.д. Следовательно, охране подлежат все виды растений и животных, находящиеся в границах данной категории ООПТ.
Отнесение объектов животного мира в категорию редких и находящихся под угрозой исчезновения растений, животных и других организмов означает, что их численность и ареал резко сократились и продолжают сокращаться в результате прямого истребления, разрушения мест обитания или по другим причинам. Эти биологические виды не могут выжить без активного вмешательства человека.
Для их сохранения устанавливается режим особой охраны, при этом существует три уровня учета и охраны редких и исчезающих растений и животных, осуществляемых посредством ведения Красных книг. Первый уровень – это участие в ведении Международной Красной книги и Красной книги государств – участников СНГ, второй уровень – ведение Красной книги РФ и третий – Красных книг субъектов РФ.
Так, например, в Красную книгу Ростовской области, изданную в 2003 г., вошли 253 вида редких животных.
Однако, несмотря на разработку почти во всех субъектах РФ региональных Красных книг, остается нерешенной проблема повышения эффективности данного направления охраны животных и растений. Одним из ее аспектов является отсутствие административной ответственности за нарушения законов и иных нормативно-правовых актов субъектов РФ о Красных книгах субъектов РФ. Подобные нормы могли бы содержаться в КоАП субъекта РФ (равно как и нормы об ответственности за нарушение положений Красной книги почв субъекта РФ).
Красная книга РФ – официальный документ, содержащий свод сведений о состоянии, распространении и мерах охраны редких и находящихся под угрозой исчезновения видов (подвидов, популяций) диких животных и дикорастущих растений и грибов, обитающих (произрастающих) на территории РФ, континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне РФ. По своей юридической природе Красные книги являются разновидностью кадастров природных ресурсов и объектов. Ведение Красной книги РФ осуществляется Минприроды России.
Красная книга РФ должна издаваться не реже одного раза в десять лет. Растения и животные, которые туда попали, повсеместно подлежат изъятию из хозяйственного использования. Запрещается всякая деятельность, которая ведет к сокращению их численности или ухудшению среды обитания. Юридические лица и граждане, осуществляющие хозяйственную деятельность на территориях и акваториях, где обитают такие животные, несут повышенную ответственность за уничтожение этих объектов животного и растительного мира в соответствии со ст. 259 УК "Уничтожение критических местообитаний для организмов, занесенных в Красную книгу Российской Федерации".
Объекты животного и растительного мира могут также попадать под действие международных соглашений и конвенций, либо быть занесенными в Международную Красную книгу и Красную книгу государств-участников СНГ.
Так, шесть видов беспозвоночных и 123 вида позвоночных животных, обитающих в Российской Федерации, занесены в Красный список Международного союза охраны природы.
Особое внимание международные природоохранные органы уделяют охране редких представителей нашей фауны, к которым отнесены уссурийский тигр, дальневосточный леопард, белый медведь, калан, морж, морской котик и все китообразные. Сохранение многих видов животных (сайгак, джейран, кубанский и дагестанский туры, манул и др.) требует проведения специально разработанных мероприятий на федеральном уровне.
В Красную книгу РФ занесено 415 видов (подвидов, популяций) животных и 533 вида растений, 17 видов грибов. Перечень животных, которые занесены в Красную книгу РФ за последние годы, увеличился в 1,6 раза. При этом 38 видов животных исключено из Красной книги РФ, поскольку им перестала угрожать опасность исчезновения.
Добывание объектов животного мира, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу РФ, допускается в исключительных случаях в целях сохранения этих объектов, регулирования их численности, охраны здоровья населения, устранения угрозы для жизни человека, предохранения от массовых заболеваний сельскохозяйственных и других домашних животных, обеспечения традиционных нужд коренных малочисленных народов и в иных целях.
Рассматриваемая проблема имеет и еще один важный аспект, вытекающий из положений международных договоров, регламентирующих ввоз, вывоз и транзитную перевозку редких и находящихся под угрозой исчезновения растений и животных. Среди указанных международных документов следует выделить Конвенцию о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения (Вашингтон, 3 марта 1973 г.), а также Перечни видов млекопитающих, птиц, рептилий, амфибий, рыб, беспозвоночных и растений, экспорт, реэкспорт и импорт которых, а также их частей или дериватов, разработанный в соответствии с данной Конвенцией.
Выполнение требований Конвенции и последующих резолюций и решений конференций стран – членов Конвенции обусловило разработку и внедрение национального законодательства, регулирующего торговлю и использование видов диких животных и растений (их частей, дериватов и любых изделий из них), включенных в Перечни к Конвенции. Введение таких требований в и. 3 ст. 60 Закона об охране окружающей среды означает установление на законодательном уровне государственного регулирования соответствующей деятельности, включающего в себя введение определенных ограничений гражданского оборота образцов диких животных и растений, а также установление мер ответственности за нарушения в сфере их оборота и использования.
В настоящее время регулирование оборота диких животных и растений, включенных в Перечни к Конвенции, осуществляется на основании Закона о животном мире, Таможенного кодекса РФ, иных федеральных законов и ряда подзаконных нормативных правовых актов. Из данных документов следует, что вывоз с территории РФ видов животных и растений, их частей или дериватов, подпадающих под действие Конвенции, допускается при наличии специального разрешения Административного органа по Конвенции в Российской Федерации, а ввоз таких видов животных и растений на территорию РФ – при наличии разрешения административного органа по Конвенции или другого компетентного органа страны-экспортера, а в случаях, предусмотренных Конвенцией, и разрешения Административного органа по Конвенции в Российской Федерации.
Ввоз на территорию РФ или иностранных государств подпадающих под действие Конвенции видов животных и растений, их частей или дериватов, добытых в открытом море судами, плавающими под флагом РФ, допускается при наличии разрешения (сертификата) Административного органа по Конвенции в Российской Федерации. Данный орган принимает решение и в отношении юридической судьбы конфискованных и обращенных в собственность государства диких животных и растений, их частей или производимой из них продукции – дериватов, попадающих под действие Конвенции.
Административными органами по обязательствам, проистекающим из данной Конвенции в Российской Федерации являются Росприроднадзор, находящийся в ведении Минприроды России (в отношении видов дикой фауны и флоры, находящихся под угрозой исчезновения, кроме осетровых видов рыб), а также Росрыболовство (в отношении осетровых видов рыб).
Однако эффективность мер по охране редких и исчезающих животных и растений пока не достаточно высока, а имеющаяся правовая база нуждается в совершенствовании.
- См.: Малая Т. Н. Право собственности на животный мир: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1996. С. 11–13.
Правовая охрана животного мира (фаунистическое право) в широком смысле – это система правовых норм, регулирующих охрану и использование животного мира и среды его обитания, общественные отношения, возникающие в процессе взаимодействия человека и общества с таким компонентом окружающей среды, как живой мир; совокупность экологически значимых правовых действий и бездействия людей (правового экологически значимого поведения) в сфере охраны и использования объектов животного мира и среды его обитания; система государственных органов, осуществляющих правотворческие, управленческие, контрольно-надзорные и иные функции, а также реализацию мер юридической ответственности за нарушение законодательства о животном мире; правовая идеология, правовые взгляды, чувства и эмоции как элементы правового сознания общества, отдельных социальных групп и граждан по отношению к животному миру.
В узком смысле – это совокупность правовых норм и правовых отношений, возникающих в связи с охраной и использованием животного мира.
Правовые меры по охране животного мира включают:
– разработку, принятие и применение законодательных и иных нормативно-правовых актов, регламентирующих охрану и пользование животным миром;
– установление лимитов использования животного мира, а также стандартов и нормативов охраны и использования животного мира и среды обитания;
– создание правовой базы для охраны отдельных категорий животных и среды их обитания, для регулирования охраны особых территорий;
– установление системы мер юридической ответственности за нарушение законодательства об охране животного мира и среды его обитания;
– проведение правореализационной и правоприменительной деятельности в области охраны и использования животного мира и среды его обитания;
– правовое воспитание и профилактику нарушений.
Важным моментом в Федеральном законе является экономическое регулирование охраны и использования объектов животного мира. Оно предусматривает установление и регулирование экономических отношений в области охраны и использования объектов животного мира, в том числе между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, а также между пользователями животным миром и пользователями другими видами природных ресурсов.
Экономическое регулирование охраны и использования животного мира включает в себя: учет и экономическую оценку объектов животного мира; экономически обоснованную систему платежей за пользование животным миром; бюджетное финансирование мероприятий по охране и воспроизводству объектов животного мира; экономически обоснованную систему размеров штрафов и исков в возмещении вреда за нарушение законодательства РФ о животном мире; целенаправленное использование средств, полученных от конфискации орудий незаконного добывания объектов животного мира, транспортных средств и продукции.
В целях охраны животного мира устанавливается более жесткий режим использования животных особо охраняемых территорий. Здесь запрещено пользование животным миром и установлена более строгая ответственность.
Для охраны редких и находящихся под угрозой исчезновения растений и животных учреждаются Красная книга РФ, Красные книги субъектов РФ.
Статья 1 Закона о животном мире (далее - Закон о ЖМ) определяет его как совокупность живых организмов всех видов диких животных, постоянно или временно населяющих территорию страны и находящихся в состоянии естественной свободы, а также относящихся к природным ресурсам континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации, а объект ЖМ - как организм животного происхождения, т. е. дикое животное или популяцию диких животных. Из Закона также следует, что под использованием объектов ЖМ понимается изучение, добывание или получение каким-то другими способами пользы от этих объектов для удовлетворения материальных и духовных потребностей человека посредством изъятия30 их из среды обитания или без такого. При этом объекты ЖМ, изъятые из среды обитания по установленным в России правилам, могут находиться в частной, государственной, муниципальной или других формах собственности. К видам и способам пользования Закон о ЖМ (ст. 34) относит следующую деятельность юридических лиц и граждан: охоту; рыболовство (включая добычу водных беспозвоночных и морских млекопитающих); добычу объектов ЖМ, которые не отнесены к объектам охоты и рыболовства; извлечение и использование полезных свойств жизнедеятельности объектов ЖМ - почвообразователей, естественных санитаров ОС, опылителей растений, биофильтраторов и т.п.; изучение, исследование и другое использование ЖМ в научных, культурно-просветительных, воспитательных, рекреационных, эстетических целях без изъятия их из среды обитания; получение продуктов жизнедеятельности объектов ЖМ.
Деятельность, которая направлена на сохранение биологического разнообразия, обеспечение устойчивого существования и на создание условий для устойчивого использования и воспроизводства объектов ЖМ, является охраной ЖМ.
В соответствии со ст. 4 Закона о ЖМ к федеральной собственности могут быть отнесены следующие объекты:
Редкие и находящиеся под угрозой исчезновения, а так же занесенные в Красную книгу Российской Федерации;
Обитающие на особо охраняемых природных территориях федерального значения;
Населяющие территориальное море, континентальный шельф и исключительную экономическую зону Российской Федерации;
Подпадающие под действие международных договоров Российской Федерации;
Отнесенные к особо охраняемым, ценным в хозяйственном отношении;
Естественно мигрирующие по территориям двух и более субъектов Российской Федерации.
Государственное управление в области охраны и использования ЖМ, сохранения и восстановления среды его обитания зиждется на следующих основных принципах:
Обеспечение устойчивого существования и использования ЖМ;
Поддержка деятельности, которая направлена на охрану ЖМ и среды его обитания;
Недопущение жестокого обращения с животными при осуществлении пользования ЖМ в соответствии с общими принципами гуманности;
Недопустимость совмещения деятельности по реализации государственного контроля за использованием и охраной ЖМ и среды его обитания с деятельностью по использованию объектов ЖМ;
Привлечение граждан и общественных объединений к решению задач в области охраны объектов ЖМ;
Отграничение права пользования ЖМ от права пользования другими природными ресурсами;
Платность пользования ЖМ;
Приоритет международного права в области использования и охраны ЖМ и среды его обитания.
К мерам государственного управления в области охраны ЖМ и сохранения среды его обитания относится государственная экологическая экспертиза, проведение которой предшествует принятию органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Федерации хозяйственного решения, которое могло бы повлиять на объекты ЖМ и среду их обитания. Она, например, обязательна для удобрений, пестицидов, биостимуляторов роста растений и материалов, обоснования объемов (лимиты, квоты) изъятия объектов ЖМ и проведения работ по акклиматизации и гибридизации этих объектов.
Другой мерой государственного управления в этой области является установление ограничений и запретов на использование объектов ЖМ (ст. 21 закона о ЖМ). Так, может быть ограничено, приостановлено или полностью запрещено на определенных территориях и акваториях или на определенные сроки пользование ЖМ, а также определенными его объектами.
Для примера можно рассмотреть распоряжение Главы Одинцовского района Московской области от 19 апреля 2002 г. № 314-р "Об усилении охраны рыбных запасов в весенний период 2002 г. на водоемах Одинцовского района", в соответствии с которым с 15 апреля до 15 июня 2002 г. устанавливается проведение двухмесячника по охране рыбных запасов, в течение которого запрещается: лов рыбы на Палецком озере, на нерестовых участках реки Москвы и на прудах общего пользования; проведение всех видов работ на рыбохозяйственных водоемах; проведение спортивных соревнований по лову рыбы и другим видам спорта на всех рыбохозяйственных водоемах Одинцовского района; использование маломерного моторного флота, за исключением судов спецслужб, имеющих разрешения установленного образца, выданные уполномоченными на то организациями; движение всех плавсредств, в том числе гребных, в специально обозначенных местах нереста рыбы и в непосредственной близости от них.
Такие решения может принять орган исполнительной власти Российской Федерации или субъекта Федерации в пределах своей компетенции по представлению соответствующего специально уполномоченного государственного органа по охране, контролю и регулированию использования объектов ЖМ и среды их обитания. Примерами актов субъектов Федерации, регулирующих охрану объектов ЖМ, могут быть: Закон г. Москвы от 30 июня 1999 г. "О регулировании использования редких и исчезающих диких животных и растений на территории города Москвы", законы Ямало-Ненецкого автономного округа от 11 октября 1998 г. "Об оленеводстве" и от 3 июня 1998 г. "О рыболовстве в Ямало-ненецком автономном округе" и др. Кроме того, сохранение объектов ЖМ может достигаться путем изменения вида пользования ЖМ с запрещением изъятия объектов из среды обитания и организации использования этих объектов без изъятия таких объектов в культурно-просветительных, рекреационных и эстетических целях, включая организацию экологического туризма.
Важное значение имеет сохранение среды обитания объектов ЖМ. Поэтому любая деятельность, которая влечет за собой ее изменение и ухудшение условий размножения, нагула, отдыха и путей миграции, должна осуществляться с соблюдением требований, которые обеспечивают охрану ЖМ. Любая хозяйственная деятельность, если она связана с использованием объектов ЖМ, должна осуществляться так, чтобы сами объекты ЖМ, разрешенные к использованию, не ухудшали бы собственную среду обитания и не причиняли вреда лесному, сельскому, и водному хозяйству.
При размещении, проектировании и строительстве объектов, связанных с деятельностью предприятий или жизнедеятельностью населенных пунктов (гл. VII Закона об ООС), в обязательном порядке должны предусматриваться и проводиться мероприятия по сохранению среды обитания объектов ЖМ и по обеспечению неприкосновенности защитных участков территорий и акваторий. Закон о ЖМ важное значение отводит мероприятиям, обеспечивающим сохранение путей миграции объектов ЖМ и мест их постоянной концентрации, особенно в период размножения и зимовки, при строительстве таких крупных сооружений, как аэродромы, железнодорожные, шоссейные, трубопроводные и др. транспортные магистрали, линии связи, ЛЭП, плотины и др. Правительством РФ утверждены по этому поводу соответствующие документы.
Известно, что в природоохранном законодательстве выделяют ООПТ. Внутри таких территорий для охраны мест обитания редких, находящихся под угрозой исчезновения ценных объектов ЖМ, применяются специальные меры их охраны, для чего выделяются защитные участки территорий и акваторий, имеющие местное значение, но необходимые для осуществления жизненных циклов объектов ЖМ (размножения, выращивания молодняка, нагула, отдыха, миграции и других). На этих защитных участках запрещаются отдельные виды хозяйственной деятельности или устанавливаются специальные сроки и технологии их проведения. Собственнику, владельцу или арендатору участка, на котором выделяются защитные территории выплачивается компенсация. Кроме того, в соответствии со ст. 24 закона о ЖМ редкие и находящиеся под угрозой исчезновения объекты ЖМ заносятся в Красную книгу Российской Федерации и (или) Красные книги субъектов Федерации, что означает запрет любых действий, которые могли бы привести к гибели, сокращению численности или нарушению среды обитания объектов ЖМ. Оборотоспособность31 диких животных, занесенных в Красную книгу РФ, допускается только в исключительных случаях32 по разрешению (распорядительной лицензии), которое выдается специально уполномоченным государственным органом по ООС в строго установленном порядке. Специально уполномоченные государственные органы по охране, контролю и регулированию использования объектов ЖМ и среды их обитания на указанных защитных участках территорий и акваторий могут вносить предложения об организации видовых заказников. Объекты ЖМ, обитающие на территориях государственных заповедников, национальных парков и на других О ОПТ, охраняются в соответствии с режимом особой охраны таких территорий.
Субъекты Российской Федерации в лице своих органов исполнительной власти обязаны создавать необходимые условия для сохранения и разведения редких и находящихся под угрозой исчезновения животных, например, путем организации и специализации зоопарков и создания питомников. Случаи содержания указанных животных в неволе, а затем выпуск их в естественную природную среду допускаются в исключительных случаях, которые также регламентируются актами Правительства РФ.
Закон о ЖМ предусматривает полное или частичное прекращение пользования ЖМ в случаях: нарушения законодательства об ООС и условий пользования ЖМ, предусмотренных лицензией; возникновения необходимости в изъятии из пользования объектов ЖМ для их охраны; использования территории, акватории для государственных нужд, исключающих пользование ЖМ; ликвидации предприятия - пользователя ЖМ.
Охрана и использование объектов ЖМ регулируется и экономическими методами, к которым относятся: регулирование экономических отношений в этой области между органами государственной власти Российской Федерации, субъектов Федерации и природопользователями, а также между пользователями ЖМ и пользователями другими видами природных ресурсов; формирование системы платежей за пользование ЖМ; создание стабильной экономической основы охраны, воспроизводства и устойчивого использования объектов ЖМ; экономическая защита государственных интересов в области охраны и использования объектов ЖМ; экономическая защита пользователей ЖМ. Для обеспечения действенности экономических методов сформирована структура экономического регулирования охраны и использования объектов ЖМ, которая включает в себя: учет и экономическую оценку объектов ЖМ; экономически обоснованную систему платежей за пользование ЖМ; бюджетное финансирование мероприятий по охране и воспроизводству объектов ЖМ33; экономически обоснованную систему штрафов и исков за нарушение законодательства России об охране и использовании ЖМ; целенаправленное использование средств, получаемых от реализации конфискованных орудий незаконного добывания объектов ЖМ, в том числе транспортных средств и продукции, в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации, а также от добровольных взносов граждан и юридических лиц.
Другим методом экономического регулирования охраны и использования объектов ЖМ является экономическое стимулирование, которое заключается в установлении налоговых и иных льгот, предоставляемых юридическим лицам и гражданам, обеспечивающим охрану, воспроизводство и устойчивое использование объектов ЖМ и среды их обитания; предоставлении юридическим лицам льготных кредитов на выполнение работ по охране и воспроизводству объектов ЖМ; премировании должностных лиц и граждан, осуществляющих охрану ЖМ за выявленные нарушения законодательства России об охране и использовании ЖМ.
За нарушение законодательства России об охране и использовании ЖМ предусматриваются все виды ответственности: административная (ст. 8.29., 8.35.-8.37. КоАП РФ), гражданско-правовая (ст. 1064, 1068 ГК РФ), и уголовная (ст. 256-259 УК РФ). Закон о ЖМ устанавливает ответственность юридических лиц и граждан за:
Нарушение порядка осуществления пользования ЖМ и незаконного ввоза в Россию животных или растений, признанных наносящими ущерб объектам ЖМ, занесенным в Красные книги;
Нарушение правил охраны среды обитания животных, правил создания зоологических коллекций и торговли ими, а равно в самовольном переселении, акклиматизации и скрещивании объектов ЖМ;
Нарушение правил транспортировки, хранения и применения средств защиты растений и других препаратов, причинивших ущерб ЖМ;
Уничтожение редких и находящихся под угрозой исчезновения объектов ЖМ или совершение иных действий, которые могут привести к гибели, сокращению численности или нарушению среды обитания указанных объектов;
Нарушение правил охоты и рыболовства, а также правил осуществления других видов пользования ЖМ;
Нарушение правил китобойного промысла;
Ввоз в Россию и вывоз за ее пределы объектов ЖМ, их продуктов и частей без соответствующего разрешения;
Нарушение требований по предотвращению гибели объектов ЖМ в процессе хозяйственной деятельности и при эксплуатации транспортных средств;
Нарушение режима охраны объектов ЖМ в государственных природных заповедниках, заказниках, заповедных зонах национальных парков и на других ООПТ и акваториях;
Уничтожение или повреждение аншлагов и других знаков, устанавливаемых пользователями ЖМ или специально уполномоченными государственными органами по охране, контролю и регулированию использования объектов ЖМ и среды их обитания, а также зданий и других сооружений, принадлежащих указанным пользователям и органам;
Нарушение установленного порядка предоставления лицензий на пользование ЖМ и разрешений на изъятие объектов ЖМ из среды их обитания;
Сокрытие или искажение информации о состоянии и численности объектов ЖМ, имеющей важное значение для безопасности населения и домашних животных, устойчивого использования объектов ЖМ, их воспроизводства и качества среды их обитания.
Ущерб, нанесенный объектам ЖМ и среде их обитания, возмещается юридическими лицами и гражданами добровольно или по решению суда (общей юрисдикции или арбитражного) в соответствии с таксами и методиками исчисления ущерба ЖМ, а при их отсутствии - по фактическим затратам на компенсацию ущерба, нанесенного объектам ЖМ и среде их обитания, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды.34.
Если ущерб, нанесенный в результате жизнедеятельности объектов ЖМ сельскому, водному и лесному хозяйству, предотвратить невозможно, то в том случае, если пользователь ЖМ является членом фонда экологического страхования, убытки возмещаются из средств этого фонда. В случае изъятия объектов ЖМ из природной среды с нарушением законодательства, они безвозмездно изымаются или конфискуются у владельца и возвращаются в среду обитания, если же это сделать невозможно, то в соответствии с гражданским законодательством, они подлежат реализации с возмещением государству ущерба, нанесенного ЖМ незаконным изъятием.
Вестник Омского университета. Серия «Право». 2017. № 3 (52). С. 123-127.
DOI 10.25513/1990-5173.2017.3.123-127
ПРАВОВАЯ ОХРАНА ЖИВОТНОГО МИРА: ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА
LEGAL PROTECTION OF WILDLIFE: THEORY AND PRACTICE С. В. ИВАНОВА (S. V. IVANOVA)
Автор рассматривает основные правовые меры охраны животного мира: сохранение, рациональное использование, акклиматизацию, регулирование численности объектов животного мира. Высказывается мнение о необходимости комплексного и системного подходов к сохранению животного мира. Анализируется действующее законодательство о животном мире, направленное на регулирование отношений по охране объектов животного мира.
Ключевые слова: объекты животного мира; биологическое разнообразие; охрана животного мира; сохранение естественных экологических систем; воздействие на животный мир.
In article the author considers the principal legal measures of protection of fauna: conservation, sustainable use, acclimatization, regulation of the number of objects of the animal world. The author suggests the necessity of comprehensive and systematic approaches to the conservation of the animal world. The article analyzes the existing legislation on the animal world, aimed at regulation of relations on protection of objects of the animal world.
Key words: wildlife; biodiversity; wildlife protection; conservation of natural ecological systems; the impact on wildlife.
Животный мир является для человека источником пользы и наслаждения, первоисточником производства и условием его биологического существования. Дикие животные приносят большую пользу, удовлетворяя различные потребности человека. Люди используют животный мир без особой осмотрительности, не задумываясь о том, этот объект природы необходимо сохранить для настоящего и будущего поколений. К сожалению, потребности человека в использовании объектов животного мира развиваются гораздо быстрее, чем осознание необходимости в их охране. Воздействие человека на животный мир приводит к уменьшению численности отдельных его видов либо их уничтожению. Животный мир относится к числу возобновляемых природных ресурсов, способных при определённых естественных условиях по мере их использования постоянно восстанавливаться. Это создаёт впечатление, что в природе «устанавливается какая-то естественная
гармония, какое-то природное равновесие. И так могло бы быть, если бы человек своей деятельностью не нарушил бы резко это естественное равновесие» . Темпы антропогенного вмешательства не соотносятся со временем восстановления естественным способом численности популяций видов животного мира. Для их восстановления и обеспечения расширенного воспроизводства необходимо создание определённых условий. Процесс восстановления имеет свои временные границы. В результате, когда нарушается «природное равновесие», возникает необходимость принимать меры по охране животного мира. Охрана животного мира становится задачей международного и национального значения, требует всестороннего, комплексного правового регулирования.
Основные положения об охране животного мира в Российской Федерации закреплены Федеральным законом «Об охране окружающей среды» и Федеральным законом
© Иванова С. В., 2017
«О животном мире». Наряду с указанными нормативными актами, существует довольно развитое законодательство, направленное на использование и охрану животного мира. В этих условиях закономерно возникает потребность детального изучения теории и практики правовой охраны животного мира, всестороннего анализа особенностей мероприятий по охране животного мира с тем, чтобы сформировать теоретическую основу дальнейшего развития отношений по охране животного мира.
Одной из основных задач охраны животного мира является защита объектов животного мира от антропогенного воздействия. С развитием экономических отношений формы негативного воздействия на животный мир со стороны человека становятся всё разнообразнее. Если в далёком прошлом человек «уничтожал ряд видов животных с различными целями и изменял условия их жизни при выжигании растительности» , то в настоящее время нарушение среды обитания происходит вследствие осушения болот, создания водохранилищ, вырубки леса. Набор антропогенных факторов и форм их негативного воздействия на животный мир широк и разнообразен. Всё многообразие воздействий можно условно разделить на две основные группы: прямые и опосредованные. «Прямые воздействия направлены на уничтожение популяций животных и растений в результате: чрезмерных объёмов добычи, низкой культуры промысла; нелегального промысла, сбора и коллекционирования живых организмов; нерациональной и неизбирательной борьбы с сорняками и вредителями сельского и лесного хозяйства; гибели животных на инженерных сооружениях; уничтожения населением животных и растений, считающихся опасными, вредными или неприятными. Опосредованные воздействия направлены на уничтожение природных экосистем в результате: их превращения в сельскохозяйственные угодья, включая распашку степей; ведения лесного хозяйства нерациональными методами; различных видов строительства; добычи полезных ископаемых; осушения болот; антропогенной водной и ветровой эрозии почв; гидростроительства, создания водохранилищ, уничтожения малых рек» . К числу причин сокращения чис-
ленности и исчезновения диких животных следует отнести воздействие на животных химическими веществами (пестицидами, нефтяными продуктами); транспортными средствами на автомобильных дорогах, при сенокошении; уничтожение на линиях электропередач; в процессе добычи (изъятия) и специального истребления для защиты охотничьих ресурсов, водных биоресурсов; интродукцией видов растений и животных. Следует отметить, что данный перечень негативного антропогенного воздействия на животный мир не является исчерпывающим. Большой вред диким животным наносится в результате наводнений, лесных пожаров, засухи, оползней и других явлений природы. Таким образом, негативное антропогенное воздействие происходит как непосредственно на объекты животного мира, так и на естественные экологические системы. Поэтому осуществление мероприятий по охране объектов животного мира должно приобретать комплексных характер и включать меры охраны самих животных и среды их обитания, а также меры по охране естественных экосистем. Только в непосредственном сочетании этих мер возможно обеспечить эффективную охрану животного мира.
Одним из основных элементов охраны животного мира является сохранение биологического разнообразия. Под сохранением биоразнообразия понимается комплекс активных действий, включающий в себя как непосредственные меры по сохранению, восстановлению и устойчивому использованию биоразнообразия, так и применение социально-экономических механизмов, определяющих воздействие на него различных групп населения и хозяйственных структур .
Животный мир является достоянием народов Российской Федерации, всемерно охраняемым и рационально используемым для удовлетворения духовных и материальных потребностей граждан Российской Федерации . Как справедливо отметил профессор О. С. Колбасов, «охрану природы невозможно обеспечить вне отношений по её использованию, ибо в этой сфере происходит наиболее значительное воздействие общества на природную среду» . Поэтому рациональное использование животного мира заключается в максимально полном его использова-
нии для удовлетворения различных потребностей человека при наименьших затратах. Однако использование природных богатств «с ориентировкой на непосредственные отдельные потребности, без учёта запасов этих богатств и косвенных последствий их эксплуатации, может принести в долгосрочном плане непоправимый или трудно устранимый вред. Поэтому такое использование природных благ не является рациональным и не может допускаться» . Примером может служить активная добыча отдельных видов диких животных в нарушение предельно установленных объёмов добычи. Также рациональное использование включает в себя использование объектов животного мира такими способами и средствами, которые исключают массовую гибель диких животных (к примеру, добыча (изъятие) рыбы с помощью электрической удочки).
Рациональное использование животного мира должно осуществляться на условиях устойчивого использования. «Устойчивое использование объектов животного мира - это использование объектов животного мира, которое не приводит в долгосрочной перспективе к истощению биологического разнообразия животного мира и при котором сохраняется способность животного мира к воспроизводству и устойчивому существованию» . Таким образом, рациональное использование животного мира имеет экономический и экологический аспекты. Экономический аспект проявляется в удовлетворении материальных потребностей человека в животном мире. Экологический аспект заключается в сохранении оптимальной численности различных видов диких животных.
Наряду с рациональным использованием и сохранением, важным элементом охраны животного мира является его восстановление. Восстановление животного мира включает в себя совокупность мер, направленных на поддержание оптимальной численности объектов животного мира (уменьшение или увеличение их количества) и территории их обитания в тех случаях, когда её площадь уменьшается.
Численность животных восстанавливается путём естественного воспроизводства. В тех случаях, когда происходит уменьшение либо уничтожение мест обитания диких жи-
вотных, используются такие меры восстановления как переселение объектов животного мира в новые места обитания, воспроизводство в искусственно созданной среде обитания.
Акклиматизация новых для фауны Российской Федерации объектов животного мира, а также мероприятия по гибридизации объектов животного мира следует отнести к улучшению животного мира. «Научно обоснованная акклиматизация животных является полезным мероприятием и широко применяется как средство обогащения животного мира» . Однако, если гибридизация, переселение, акклиматизация проводится без научных обоснований, подобные действия могут нарушить биологическое равновесие среди видов определённой экосистемы и нанести вред. Поэтому акклиматизация объектов животного мира, их переселение в новые места обитания, а также мероприятия по гибридизации объектов животного мира допускаются только по разрешению специально уполномоченных государственных органов Российской Федерации по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды обитания, при наличии заключения компетентных научных организаций, с учётом требований экологической безопасности.
На наш взгляд, охрана животного мира представляет собой деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и некоммерческих организаций, юридических и физических лиц, направленную на сохранение, восстановление, рациональное использование и улучшение животного мира, среды его обитания и естественных экологических систем с помощью технических и юридических мероприятий. Технический аспект охраны животного мира представляет собой материально-техническую деятельность государственных служащих, членов общественных организаций, граждан, направленную на изучение и осуществление охраны объектов животного мира. Юридический аспект охраны животного мира выражается в деятельности компетентных государственных органов по подготовке, принятию
и изданию нормативных правовых актов в сфере охраны животного мира.
Одним из важнейших направлений совершенствования деятельности по охране животного мира является создание действенных и эффективных стимулов. Стимулирование деятельности по охране животного мира должно служить тем организационным механизмом, который позволил бы соединить интересы дальнейшего развития отношений по использованию животного мира и отношений по его охране. Система стимулирования указанной деятельности предполагает повышение заинтересованности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, граждан в выполнении мероприятий по охране животного мира. В соответствии с Федеральным законом «О животном мире», стимулирование охраны, воспроизводства и устойчивого использования объектов животного мира включает: установление налоговых и иных льгот, предоставляемых юридическим лицам и гражданам, обеспечивающим охрану, воспроизводство и устойчивое использование объектов животного мира, а также охрану и улучшение состояния среды их обитания; предоставление юридическим лицам льготных кредитов на выполнение работ по охране и воспроизводству объектов животного мира; премирование должностных лиц и граждан, осуществляющих охрану животного мира, за выявленные нарушения законодательства Российской Федерации об охране и использовании животного мира . Действие системы экономического стимулирования обеспечивается специальным законодательством Российской Федерации. К таковому следует отнести прежде всего налоговое, банковское, бюджетное законодательство.
Согласно ст. 473 Налогового кодекса Российской Федерации от уплаты сбора за право пользования объектами животного мира и водными биологическими ресурсами освобождаются отдельные категории налогоплательщиков . Таким образом, налоговые льготы в форме освобождения от уплаты сбора за право пользования объектами животного мира и водными биологическими ресурсами предоставляются только гражданам и юридическим лицам, чья деятельность непосредственно связана с использованием животного мира.
Однако для юридических лиц и граждан, деятельность которых не связана непосредственно с использованием объектов животного, но оказывает влияние на них, налоговые льготы законодательством не предусмотрены. Деятельность промышленных предприятий, сельскохозяйственных организаций наносит огромный вред животному миру, их среде обитания, а также естественным экологическим системам. «По своей внутренней сущности товаропроизводитель не заинтересован в охране природы, ибо экономически и технически он может произвести больше продукции с меньшими издержками, если не будет затрачивать средства на охрану окружающей среды. Поэтому задачей введения льгот по экологическим налогам является стимулирование предприятия на изменение технологического процесса в пользу эколо-гичности производства. Повышение эколо-гичности производства может быть достигнуто, во-первых, за счёт приобретения очистных сооружений. Для предприятия и сборы, и приобретение очистных сооружений приводят к росту расходов. Налоговые льготы в данном случае компенсируют дополнительные расходы, связанные с финансированием мероприятий по снижению выбросов. Во-вторых, для производственного процесса, в котором вредное вещество является необходимым побочным продуктом, налоговые льготы могут стимулировать замещение производства «неэкологичного» продукта другим, более экологичным» . Отмечая важность экономического стимулирования для охраны животного мира, считаем необходимым разработать механизм предоставления налоговых льгот юридическим лицам и гражданам, деятельность которых не связана с использованием объектов животного.
К числу мер экономического стимулирования Федеральный закон «О животном мире» относит предоставление юридическим лицам льготных кредитов. Однако в банковском законодательстве отсутствует механизм реализации этого положения. Предоставление юридическим лицам льготных кредитов на выполнение работ по охране и воспроизводству объектов животного мира предполагает предоставление денежных средств на определённых условиях, по сниженным процентам. В кредитных учреждениях, коммер-
ческих банках отсутствуют программы по предоставлению льготных кредитов на выполнение работ по охране и воспроизводству объектов животного мира. Следует предположить, что в связи с экономическим кризисом, который напрямую затронул банковскую систему, не стоит ожидать в ближайшее время разработки и реализации положения о предоставлении льготных кредитов юридическим лицам. Таким образом, положения ст. 54 Федерального закона «О животном мире» являются декларативными, носят отсылочный характер к специальному законодательству, которое не предусматривает правового механизма реализации предоставления мер экономического стимулирования
Следовательно, в настоящее время отсутствует целостная система мер стимулирования деятельности по охране животного мира, а отдельные меры, к примеру поощрение сотрудников, без сочетания с комплексом других не дают положительного результата. На наш взгляд, учитывая актуальность и значимость применения экономического стимулирования в целях охраны животного мира, целесообразно разработать механизм реализации закреплённых в законодательстве форм стимулирования. Также целесообразно использовать богатый практический опыт зарубежных стран по применению мер экономического стимулирования. «С учётом опыта зарубежных стран, можно предложить следующие пути создания целостной системы стимулирования природоохранной деятельности. Следует разработать научную концепцию поэтапного снижения уровня неблагоприятных экологических проявлений (выбросов, загрязнений и т. д.), включающую всю совокупность неблагоприятных экологических факторов с учётом особенностей на-
шей страны, а также её отдельных регионов» .
1. Стайное П. Правовые вопросы защиты природы / под ред. д-ра юрид. наук О. С. Колба-сова. - М. : Прогресс, 1974. - С. 25.
2. Лаптев И. П. Научные основы охраны природы. - Томск, 1970. - С. 63.
3. Пятый национальный доклад «Сохранение биоразнообразия в Российской Федерации». -М. : Мин-во природ. ресурсов и экологии Российской Федерации, 2015. - С. 30.
4. Национальная Стратегия сохранения биологического разнообразия России. Москва, 2002. - С. 23. - URL: http://www.caresd.net/pdf (дата обращения: 05.05.2017).
5. О животном мире: Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ // СЗ РФ. - 1995. -№ 17. - Ст. 1462.
6. Колбасов О. С. Охрана природы // Советское государство и право. - 1972. - № 2. - С. 16.
7. Константиниди С. С. Охрана животного мира: (Правовые вопросы). - Алма-Ата: Кай-нар, 1975. - С. 65.
8. О животном мире: Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ // СЗ РФ. - 1995. -№ 17. - Ст. 1462.
9. Колбасов О. С. Охрана природы по советскому законодательству. - М. : Изд-во юридической литературы, 1961. - С. 49.
10. О животном мире: Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ // СЗ РФ. - 1995. -№ 17. - Ст. 1462.
11. Часть вторая Налогового кодекса Российской Федерации от 5 августа 2000 г. № 117-ФЗ // СЗ РФ. - 2000. - № 32. - Ст. 3340.
12. Киреенко А. П., Батурина О. В., Головань С. А. Использование налоговых льгот в регулировании состояния окружающей среды: зарубежный опыт и перспективы в России // Известия Иркутской государственной экономической академии. - 2014. - № 1. - С. 25-33.
13. Ростовщикова Е. А. Природоохранная деятельность в Российской Федерации: стимулы развития // Молодой учёный. - 2014. - № 21. -С. 77-79.